Besluiten over het energiesysteem, de uitbreiding van het elektriciteitsnet, de Regionale Energiestrategieën (RES), warmteprogramma's of de ruimtelijke inpassing van energieprojecten worden voorbereid en genomen door een veelheid aan overheden en samenwerkingsverbanden. Gemeenten, provincies, netbeheerders en RES-regio's spelen allemaal een rol. Voor bestuurders is dat dagelijkse kost. De energietransitie laat zien hoe vanzelfsprekend regionale samenwerking is geworden. En terecht. Veel maatschappelijke opgaven houden zich nu eenmaal niet aan (gemeente)grenzen. Dat geldt net zo goed voor woningbouw, mobiliteit, natuur en water. Voor inwoners is vaak echter niet duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is.
Het debat verbreedt zich
De afgelopen jaren draaide de discussie vooral om één vraag: hoe krijgen democratisch gekozenen meer grip op regionale samenwerking? Nieuwe instrumenten in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), regionale adviescommissies en betere informatievoorziening hebben aan meer grip bijgedragen.
Wie de recente publicaties leest van onder meer Marcel Boogers, Klaartje Peters, Geerten Boogaard, de Raad voor het Openbaar Bestuur, de Studiegroep Interbestuurlijke Verhoudingen, en ook van de VNG en de verenigingen van raadsleden en griffiers, ziet dat het debat zich verbreedt. Boogers laat zien dat regionale samenwerking inmiddels een bestuurlijke realiteit is en vraagt hoe gemeenten en gemeenteraden daarin beter hun rol kunnen vervullen. Peters benadrukt dat de zoektocht naar meer grip de aandacht niet mag afleiden van de kern: aan de democratische legitimatie van verlengd lokaal bestuur zitten grenzen die niet volledig zijn weg te organiseren. Boogaard stelt ook een fundamentele vraag: wanneer is er eigenlijk nog sprake van samenwerking en wanneer is feitelijk een nieuwe bestuurslaag ontstaan? Deze perspectieven beantwoorden verschillende vragen. De één vraagt hoe samenwerking beter kan functioneren. De ander onderzoekt welke democratische gevolgen daarmee gepaard gaan. Weer een ander stelt de vraag of de gekozen bestuurlijke inrichting nog wel past bij de maatschappelijke opgave.
Het Rijk kiest positie
In het recente Beleidskader decentraal en gedeconcentreerd bestuur zet het Rijk ook een piketpaal neer. Een goede balans tussen taken, middelen en ambities is noodzakelijk, stelt het kabinet — "uiteraard (…) om uitvoerbaar beleid te verzekeren, maar ook om de waarden die in een decentraal democratisch bestuur besloten liggen, te borgen". Daarmee verschuift het vertrekpunt. De vraag is niet langer hoe je het bestuur het handigst organiseert, maar welke bedoeling die organisatie moet dienen. De keuze voor 'bestuurlijk-financiële arrangementen' is nooit uitsluitend organisatorisch. Democratische waarden horen er onlosmakelijk bij.
Hoe we een maatschappelijke opgave organiseren en waar we verantwoordelijkheden beleggen, laat zich dan ook niet oplossen met alleen betere samenwerking of beter bestuur. Het vraagt ook om politieke en juridische keuzes over de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Juist die keuzes verdienen het om expliciet te worden gemaakt en besproken.
Tegelijkertijd kunnen bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren niet wachten tot dat debat is afgerond. De energietransitie, de woningbouwopgave en het landelijk gebied vragen vandaag om samenwerking. Mij spreekt het beeld van Hans Vermaak aan. Hij beschrijft het openbaar bestuur als een lappendeken. Niet alles hoeft hetzelfde te zijn. Niet iedere samenwerking hoeft dezelfde vorm te krijgen. De uitdaging is ook niet om die lappendeken glad te strijken, maar om de naden sterk te houden. Niet de verschillen wegpoetsen, maar zorgen dat het geheel bij elkaar blijft.
Herkenbaarheid als ontwerpprincipe
Niet voor iedere maatschappelijke opgave is een nieuwe bestuurslaag nodig. Maar overheden moeten binnen het bestaande bestel steeds opnieuw bepalen welke bestuurlijke inrichting het beste past bij een specifieke opgave. Regionale samenwerking is geen doel op zich en ook geen probleem op zich. Zij is één van de manieren waarop maatschappelijke opgaven kunnen worden georganiseerd. Bij de keuze voor een bestuurlijke inrichting zouden daarom steeds meerdere vragen moeten worden gesteld. Is deze vorm bestuurlijk effectief? Past zij bij de aard en schaal van de opgave? Is de democratische prijs die moet worden betaald, namelijk de afstand die kan ontstaan tussen kiezer en besluit, aanvaardbaar? En blijft voor inwoners herkenbaar wie waarvoor verantwoordelijk is? Neem de RES, een vorm die partijen die elkaar anders nauwelijks treffen, effectief bij elkaar brengt. Juist bij zo'n vorm die werkt, loont het om ook de andere vragen te stellen, bijvoorbeeld hoe de politieke aanspreekbaarheid herkenbaar blijft. Dat is geen kritiek op de vorm, maar de manier om haar herkenbaar en houdbaar te houden.
Voor mij hoort juist dat laatste steeds voorop te staan. Dat is iets anders dan de ‘grip’ van volksvertegenwoordigers. De grip gaat over sturing en controle bínnen het bestuur, terwijl herkenbaarheid gaat over inwoners. Hoe we het ook bedenken, voor inwoners moet herkenbaar zijn welke overheid verantwoordelijk is voor een besluit en wie zij daarop kunnen aanspreken. Niet iedere maatschappelijke opgave vraagt om dezelfde bestuurlijke inrichting. Maar iedere bestuurlijke inrichting vraagt wél om herkenbare democratische verantwoordelijkheid.